Швейцария не является членом Евросоюза и, очевидно, в ближайшем будущем им не станет. Тем не менее торгово-экономические и политические отношения Берна и Брюсселя были и остаются очень тесными. Сейчас они регулируются целым рядом двусторонних соглашений, заключаемых по принципу: один конкретный вопрос — один договор.
К истории вопроса. Отзыв заявки
После мирных революций 1989 года на Востоке Европы и после распада СССР европейская перспектива, европейский интеграционный проект казались безальтернативными. Такое же мнение было распространено и в Швейцарии. В 1992 году Федеральный совет (правительство Конфедерации), парламент, большинство основных партий — почти все они высказывались в пользу присоединения Швейцарии к Европейской экономической зоне. Этот вопрос был вынесен на всенародный референдум. Рассчитывая на позитивный результат, правительство уже в мае 1992 года направило в Брюссель официальную заявку с просьбой о начале переговоров по вопросу полноценного вступления Конфедерации в Еврозону/EWR, экономическое измерение евроинтеграционного процесса.
Сегодня это считается главной ошибкой сторонников евроинтеграции в Швейцарии. Второй фактор, который оказался для них неожиданным сюрпризом, связан с именем Кристофа Блохера.
Противники присоединения Швейцарии к Еврозоне сплотились вокруг этой фигуры, указывая, что членство в EWR будет фактически означать подготовку к членству в Европейском союзе. Референдуму 6 декабря предшествовали крайне эмоциональные дебаты, в центре которых стояли вопросы швейцарской культуры и традиций. Противники сближения с Европой говорили, что многие из швейцарских особенностей, например, прямая демократия, несовместимы с европейской бюрократией.
Голосование 6 декабря 1992 года стало жестким поражением швейцарского политического истеблишмента: голосами 50,3% избирателей на проекте присоединения к Еврозоне был поставлен крест. Более того, отрицательная антиевропейская позиция легко получила необходимое «двойное большинство» — против европейской перспективы для Швейцарии высказались 16 кантонов из 23. Заявку о начале переговоров на предмет своего вступления в Евросоюз Швейцария официально отозвала в июне 2016 года.
Вот, новый поворот
Формат двусторонних (билатеральных) соглашений работал неплохо всю последнюю четверть века. Недавно стороны пришли к выводу о том, что под такого рода отношения необходимо подвести договорно-правовую базу долговременного принципиального характера. Необходимо закрепить некие общие принципы философии кооперации Швейцарии и ЕС. Сделать это предлагается в формате так называемого рамочного, или институционального, соглашения. Весь вопрос теперь заключается в том, что должно быть в этом соглашении и в каком формате.
Для того чтобы вести переговоры с Брюсселем на тему рамочного соглашения, Швейцария отрядила специального высокопоставленного чиновника в ранге статс-секретаря МИД страны и в должности посла по особым поручениям в области решения вопросов сотрудничества с Евросоюзом.
Зовут этого чиновника Роберто Бальцаретти (Roberto Balzaretti), и сейчас он ведет весьма интенсивные переговоры с Брюсселем о том, каким образом должен выглядеть такой документ, как рамочное соглашение Швейцарии и ЕС.
Стоит только посмотреть на основные камни преткновения на пути к его торжественному подписанию, как сразу становится понятно, сколь тяжела и неблагодарна задача, решение которой возложено на плечи Бальцаретти. Уточним, что в целом ситуация выглядит не столь уж и безнадежно. Стороны прошли уже довольно большой путь навстречу друг к другу. Ни о каком шантаже, разумеется, здесь речи не идет. И Берн, и Брюссель понимают, что никуда им друг от друга не деться, что сотрудничать можно и нужно, и каждая сторона считает, что заключение рамочного соглашения есть объективная необходимость. Но дьявол, как известно, кроется в мелочах.
Дьявольские мелочи
Сейчас переговоры уже прошли стадию экспертных консультаций и вышли, если использовать дипломатический жаргон, на «политический уровень». Это значит, что стороны выбрали себе машину, арендовали ее, сели в салон, и теперь речь идет о том, куда в этой машине ехать, каким путем, с какими остановками и кто будет сидеть за рулем. Многие так называемые субстанциональные, или содержательные, вопросы до сих пор остаются нерешенными. Чего конкретно добивается Швейцария? С ее точки зрения, речь идет о трех вполне простых, на первый взгляд, вещах. Как должен функционировать рамочный договор на практике? Какие из уже подписанных двусторонних соглашений будут затронуты рамочным соглашением и в какой степени? Какие еще темы будут затронуты процессом выработки и согласования текста рамочного соглашения?
Поиск ответов на эти вопросы оказался весьма нелегким предприятием. Некоторые вопросы сторонам уже удалось разрулить: например, Берн и Брюссель согласились, что в будущем возникающие в их отношениях спорные вопросы будет решать специальный третейский суд, решения которого будут носить обязательный характер. Но неясно пока, каким образом и на какие сегменты швейцарско-европейского сотрудничества будет воздействовать новый рамочный договор и какие изменения и поправки придется вносить в уже действующие, подразделенные на два пакета секторальные соглашения, регулирующие в настоящее время сотрудничество ЕС и Швейцарии.
Следует учитывать, что в структурном плане два пакета секторальных швейцарско-европейских соглашений очень тесно и очень сложным образом связаны между собой, и пока невозможно предугадать, как «наше слово отзовется» и как даже самые простые поправки скажутся на общей устойчивости и дееспособности всего договорно-правового базиса сотрудничества Берна и Брюсселя.
Размер и содержание имеют значение
В настоящий момент между ЕС и Швейцарией подписано более ста двусторонних секторальных соглашений. Швейцария хотела бы в новом рамочном соглашении учесть пять из них, ЕС настаивает на семи. Единство пока существует по вопросам сельского хозяйства, наземного и воздушного транспортного сообщения, порядка выявления и ликвидации барьеров, ограничений и изъятий во взаимной торговле, а также режима свободы перемещения. Это означает, что стороны согласны с тем, что именно данные тематические сферы являются решающими для определения общего принципиального характера их отношений.
Но есть тут различия и несовпадения. Как недавно сообщала хорошо информированная швейцарская ежедневная бульварная газета Blick, Европейский союз очень бы хотел включить в список таких принципиальных тем порядок организации конкурсов и тендеров в сфере общественно важных проектов и закупок (это означало бы, что, например, европейские компании по уборке и утилизации ТБО (твердых бытовых отходов) могли бы принимать в Швейцарии участие в городских тендерах и конкурсах на получение соответствующих подрядов), а также Договор о свободной торговле, подписанный Европейским сообществом и Швейцарией еще в 1972 году.
Швейцария выступает против, поскольку сейчас в случае возникновения споров по этим двум пунктам, а особенно по второму пункту, с которым связана проблематика «особых налоговых режимов в некоторых кантонах Швейцарии», в дело вступает «Смешанный комитет», в рамках которого стороны имеют достаточно большую степень гибкости в плане поиска взаимоприемлемых решений. Европейский же союз, добиваясь включения этих двух тем в состав рамочного соглашения, по факту настаивает на передаче споров в этих областях в компетенцию независимого третейского суда, с решением которого спорить уже невозможно. Швейцария рассматривает это в качестве недопустимого ограничения своего суверенитета.
Работа и зарплата
Еще один спорный пункт — рынок труда и заработной платы в Швейцарии. Как известно, жизнь в Швейцарии дорога, что компенсируется куда более высокими, чем в Европе, средними зарплатами. Режим свободы перемещения позволяет европейцам приезжать в Швейцарию с целью поиска работы. И, разумеется, у швейцарских работодателей велик соблазн начать нанимать европейцев, платя им меньше, чем швейцарцам, при этом для европейцев даже такие доходы уже фактически являются огромным улучшением материального положения. Дабы не допустить раскручивания демпинговой спирали, Швейцария ввела в действие целый ряд так называемых «фланкирующих» мер, призванных защитить швейцарских работников от дешевой конкуренции из Европы. С 1 июля 2018 года в Швейцарии заработал принцип так называемого «внутреннего предпочтения» при приеме на работу. Евросоюз хотел бы отменить все эти меры, но для Швейцарии вопрос так вообще не стоит: любые шаги в сторону ухудшения положения швейцарских работников будет иметь только одно последствие, а именно — жесткое сопротивление левых сил и, не исключено, проведение референдума. Как Берн и Брюссель решат этот вопрос, сказать пока невозможно.
Кроме того, Швейцария не согласна и с другими требованиями со стороны Европейского союза. Она не готова признавать на своей территории такой юридический статус, как «гражданин ЕС». Она не согласна предоставить многотонным грузовикам весом более 40 тонн право свободного транзита через территорию Конфедерации. Она не готова отказаться от государственного субсидирования сфер, затронутых рамочным соглашением, и прежде всего она не готова прекратить поддерживать своего сельхозпроизводителя.
Окрики из Брюсселя
Разумеется, такая позиция не может не вызывать недовольства в Брюсселе. Недавно, в середине декабря 2018 года, Йоханнес Хан, европейский комиссар по вопросам расширения и политики добрососедства, заявил, что без институционального рамочного соглашения старые «секторальные договоры», регулирующие кооперацию и сотрудничество между Швейцарией и ЕС и образующие в настоящее время два «пакета», не будут больше актуализироваться.
Оговоркой это не может быть, австриец Хан повторил этот тезис довольно четко несколько раз. В интервью общественному негосударственному немецкоязычному швейцарскому радио SRF он уточнил позже, что если в будущем ЕС не будет актуализировать действующие двусторонние соглашения, то билатеральный формат кооперации Берна и Брюсселя в итоге будет выхолощен и превратится в мертвую букву. Более того, это заявление еврокомиссар сделал на пресс-конференции, специально созванной по поводу Швейцарии и отношений с ней. А такое случается крайне редко.
Накопившееся недоверие и проявилось в резких словах Хана, упрекнувшего своего коллегу Иньяцио Кассиса в том, что он уже «не поддерживает целиком и полностью совместно с нами финальную версию институционального рамочного соглашения между ЕС и Швейцарией» и что в Швейцарии он представляет «результаты переговоров сторон не так, как они выглядят на самом деле».
Не так все страшно?
Как указывают многие эксперты, разумеется, не следует делать какие-то далеко идущие выводы только на основании слов пусть даже высокопоставленного европейского чиновника. Однако ясно, что к концу 2018 года шансы на успешное подписание рамочного соглашения, в таких муках рождавшегося все последние пять лет, резко снизились, зато повысились шансы на полное поражение переговорного процесса и на эскалацию напряженности между Берном и Брюсселем.
Как такое вообще могло произойти? Как указывает, например, в своем комментарии швейцарское радио SRF, в результате «Брексита» Брюссель в целом теперь начал более жестко и непреклонно относиться к третьим странам. Швейцария сейчас это ощущает в полной мере. Со своей стороны, Швейцария тоже во многом утратила свой былой пиетет по отношению к Европейскому союзу как грандиозному интеграционному и цивилизационному проекту из-за общего структурного кризиса единой Европы вообще и из-за финансового кризиса в частности.
В Швейцарии все еще господствует убеждение в том, что билатеральный путь является единственно возможным форматом сотрудничества с ЕС: вступление в него для Швейцарии в исторической перспективе немыслимо, а полный разрыв отношений был бы самоубийством. С другой стороны, политической воли, необходимой для того, чтобы сделать следующий логичный шаг, а именно — подписать рамочное соглашение, сейчас в стране тоже нет.
И если только внимательно прислушаться к тому, что сказал Йоханнес Хан, то окажется, что ЕС указал теперь более чем четко: только это соглашение спасет билатеральный формат, без него он будет поставлен под большой вопрос. Следующие полгода будут, таким образом, решающими для его судьбы и вообще для всех отношений Конфедерации с единой Европой.
Левый край, правый край
А что будет в случае, если Швейцария и ЕС так и не смогут согласовать подходящий для всех текст рамочного соглашения? Объективно швейцарская промышленность может оказаться в весьма сложном положении. В частности, в этом случае будет окончательно похоронен швейцарско-европейский договор о сотрудничестве в области электроэнергии. Крест будет поставлен и на юридическом признании в ЕС эквивалентности швейцарской фондовой биржи. Последний вопрос вообще имеет очень большое значение, поскольку любая юридическая неопределенность наносит репутации Швейцарии в качестве мирового финансового и промышленного центра огромный урон. И если Европа не признает эквивалентность швейцарской биржи, то тогда Швейцария должна будет принять симметричные ответные меры, что, разумеется, более чем негативно отразится на швейцарско-европейском деловом климате.
Еще один вопрос — участие Швейцарии в финансировании так называемого Европейского фонда сплочения, на средства которого реализуются инфраструктурные проекты, призванные подтянуть восточноевропейских членов ЕС до уровня развитых стран Западной Европы. Швейцария пока вроде бы согласилась начать перечислять в следующие десять лет очередной «миллиард сплочения» (точнее, сумма швейцарского участия в формировании бюджета «Европейского фонда сплочения» достигает 1,3 млрд CHF), однако фактический перевод средств Берн готов начать только после согласования текста рамочного соглашения.
Для швейцарских парламентариев, находящихся «правее центра», вопрос помощи Восточной Европе является упущенным шансом. Именно здесь Швейцария могла бы показать свою силу, пригрозив Брюсселю вообще заморозить все платежи по линии фонда сплочения. Депутаты с «левого края», однако, не считают целесообразным прибегать к таким методам и выступают за полюбовное решение проблемы. Не забудем и ситуацию на глобальном уровне: экономические и политические сложности в отношениях США и ЕС вносят в проблематику заключения швейцарско-европейского рамочного соглашения дополнительный фактор неопределенности.
Дело вот в чем: разрабатывая в рамках разногласий с США защитные меры, ЕС мог бы предусмотреть для некоторых третьих стран определенные исключения. Швейцария могла бы получить в результате этих исключений значительную выгоду. Другой вопрос — захочет ли ЕС делать это? И потом — время идет! В октябре 2019 года в Швейцарии должны пройти очередные парламентские выборы. Понятно, что самая сильная партия Швейцарии, национал-консервативная Швейцарская народная партия (SVP/UDC), традиционно выступающая с антиевропейских позиций, будет пытаться использовать тему борьбы против «кабального» рамочного соглашения в качестве своей предвыборной темы.
Уважаемые читатели «РШ», специально для вас мы запустили канал в мессенджере Telegram. Подписывайтесь на нас — вы будете узнавать новости о Швейцарии, а также свежую аналитику из первых рук и максимально оперативно. Благодарим вас за то, что вы с нами!
Перепечатка текста и фотографий aboutswiss.ch разрешена на условиях размещения ссылки на оригинал материала на нашем сайте.
